¿Cómo afecta el estado de alarma a los plazos administrativos?

(Artículo publicado el 15/3/2020 tras la publicación del Decreto de declaración del estado de alarma del 14/3/2020 y posteriormente actualizado en fecha 28/3/2020 tras la prórroga del estado de alarma hasta el 12/4/2020, y nuevamente actualizado en fechas 1/4/2020, con la publicación del RD-L 11/2020, 11/4/2020 con acuerdo de nueva prórroga del estado de alarma hasta el 26/4/2020, en fecha 25/4/2020 con acuerdo de nueva prórroga hasta las 00:00 horas del 10/5/2020, en fecha 10/5/2020 con nueva prórroga hasta las 00:00 horas del 24/5/2020 y en fecha 23/5/2020 con el alzamiento de los plazos administrativos suspendidos con efectos desde el 1/6/2020)

La crisis sanitaria desatada por el COVID-19 ha motivado la excepcional declaración del estado de alarma en España. Además de muchas restricciones, de sobra conocidas, la Disposición adicional tercera del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma ha operado también la suspensión de plazos administrativos y de los plazos de prescripción y caducidad. Veamos cómo se aplica esta suspensión de plazos en los procedimientos administrativos a través de algunos ejemplos prácticos:

El periodo de suspensión a descontar

Dado que la Disposición adicional tercera señala que el cómputo de los plazos se reanudará cuando pierda vigencia el Decreto de declaración del estado de alarma, en primer lugar debe atenderse al periodo de vigencia del estado de alarma.

De acuerdo con el artículo 3 del Decreto, la duración del estado de alarma declarado es de quince días naturales y su entrada en vigor se produce en el momento de su publicación en el «Boletín Oficial del Estado», operada en las últimas horas del 14 de marzo de 2020.

La primera duda a despejar estriba en si el sábado 14 de marzo cuenta como el primero de esos 15 días naturales a descontar de los plazos administrativos o si, por el contrario, el domingo 15 de marzo será el primero. De acuerdo con el artículo 5 del Código Civil - incardinado en el Capítulo de la "Aplicación de las normas jurídicas" - siempre que no se establezca otra cosa, en los plazos señalados por días, a contar de uno determinado, quedará éste excluido del cómputo, el cual deberá empezar en el día siguiente, por lo que, en principio, el plazo de suspensión de los plazos administrativos operará entre el domingo 15 de marzo y el domingo 29 de marzo, ambos inclusive, por lo que el primer día de reanudación de los plazos sería el lunes 30 de marzo.

El primer día de reanudación de los plazos era, inicialmente, el lunes 30 de marzo. Tras las sucesivas prórrogas del estado de alarma, la reanudación se produce finalmente el lunes 1 de junio.  

Aunque el estado de alarma es susceptible de prórroga(*), para nuestros ejemplos emplearemos el periodo de 15 días naturales determinado en la forma antes indicada (del 15 al 29 de marzo). Al haberse decretado la alarma en sábado y tener un plazo de duración de 15 días naturales, las posibles dudas sobre el inicio del plazo de suspensión el domingo 15 de marzo o el sábado 14 de marzo no tendrían ninguna influencia sobre los plazos administrativos fijados en días hábiles, teniendo únicamente relevancia en relación a los plazos fijados en meses o años, así como en días naturales (los menos en Derecho Administrativo, aunque haberlos haylos, por ejemplo en la contratación con el sector público, todos aquellos plazos que no estén expresamente fijados en días hábiles, de acuerdo con la Disposición Adicional Decimosegunda de la Ley 9/2017 de Contratos del Sector Público).

(*) Actualización: Finalmente el estado de alarma fue sucesivamente prorrogado, primero hasta las 00:00 horas del 12 de abril por Real Decreto 476/2020, después hasta el 26 de abril por Real Decreto 487/2020, también hasta el 10 de mayo por Real Decreto 492/2020, más tarde hasta las 00:00 horas del 24 de mayo por Real Decreto 514/2020 y, finalmente, por Real Decreto 537/2020, se puso fin desde el 1 de junio a la suspensión de plazos administrativos y desde el 4 de junio a la suspensión de plazos de prescripción y de caducidad, por lo que los ejemplos planteados en nuestro artículo del 15 de marzo se ven afectados, reanudándose los plazos desde las fechas respectivas. 

Algunos ejemplos prácticos

La empresa "Laboratorios Avanzados" tiene intención de interponer recurso especial en materia de contratación frente a los pliegos de un contrato administrativo cuyo anuncio fue publicado en la Plataforma de Contratación del Estado el 24 de febrero de 2020. ¿Hasta cuándo puede presentarlo?

El plazo de interposición del recurso especial en materia de contratación es de 15 días hábiles, en los cuales, como es sabido, no se incluyan los sábados, los domingos y los declarados festivos. Así, el plazo de presentación del recurso vencería, inicialmente, el lunes 16 de marzo. Por causa del periodo de suspensión, el decimoquinto y último día hábil para la presentación del recurso queda trasladado al lunes 30 de marzo, primer día hábil tras el periodo de estado de alarma (salvo prórroga del mismo, obviamente).

Actualización 1ª: Tras la prórroga del estado de alarma hasta las 00:00 horas del domingo 12 de abril, el plazo de presentación de este recurso quedó extendido hasta el primer día hábil siguiente: lunes 13 de abril.

Actualización 2ª: La Disposición Adicional Octava del Real Decreto-Ley 11/2020, que lleva por título "Ampliación del plazo para recurrir", estableció que el plazo de interposición de recursos administrativos se computará desde el primer día hábil siguiente a la finalización del estado de alarma (es decir, desde el lunes 13 de abril para aquellas localidades donde este Lunes de Pascua no sea festivo) con independencia del tiempo que hubiera transcurrido desde la notificación del acto con anterioridad a la declaración del estado de alarma del 14 de marzo pero ello únicamente en aquellos procedimientos de los que puedan derivarse efectos desfavorables o de gravamen para el interesado. 

Actualización 3ª: Tras la prórroga del estado de alarma hasta las 00:00 horas del domingo 26 de abril, el plazo de presentación de este recurso quedó extendido hasta el primer día hábil siguiente: lunes 27 de abril. 

Actualización 4ª: Por virtud de la Disposición Adicional Octava del Real Decreto-ley 17/2020, desde el 7 de mayo se alzó la suspensión de los procedimientos de contratación y de los recursos especiales que procedan, pasando a ser ese el último día de plazo de presentación del recurso. 

Al Gestor Administrativo Carlos, con despacho en Lugo, le notificaron el jueves 12 de marzo un requerimiento para subsanar la falta de acreditación de la representación de su cliente, domiciliado en Sarria (Lugo), en relación al recurso de alzada presentado ante un órgano de la Administración del Estado con sede en Madrid. ¿Influye en algo que en el plazo inicial de subsanación estuviese comprendido el 19 de marzo, que es festivo en la Comunidad Autónoma de Galicia?

El plazo de subsanación es de 10 días hábiles. De acuerdo con el artículo 30.6 de la Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común, cuando un día fuese hábil en el municipio o Comunidad Autónoma en que residiese el interesado, e inhábil en la sede del órgano administrativo, o a la inversa, se considerará inhábil en todo caso. Por ello, inicialmente el plazo de subsanación vencía el viernes 27 de marzo, al no computarse el jueves 19 de marzo, festivo en Galicia y otras comunidades autónomas pero no en la de Madrid. Sin embargo, en el nuevo escenario de suspensión de plazos administrativos, tal circunstancia deviene irrelevante y ese festivo no consumido en el periodo objeto de suspensión no va a tener traslado en el nuevo cómputo a iniciar.

Así, el primer día hábil del plazo fue el viernes 13 de marzo, operando a continuación el periodo de suspensión de plazos, por lo que el segundo día del plazo será el lunes 30 de marzo. El noveno día del plazo será el miércoles 8 de abril pero los dos días siguientes coinciden con jueves santo (festivo en Galicia y en Madrid) y viernes santo (festivo nacional), por lo que el nuevo plazo de subsanación vencerá ahora el lunes 13 de abril (nada menos que diecisiete días naturales después del vencimiento inicial alterado por el estado de alarma).

Actualización 1ª: tras la prórroga del estado de alarma, el segundo día del plazo pasa a ser el lunes 13 de abril y el fin del plazo se sitúa ahora en el jueves 23 de abril.

Actualización 2ª: tras la segunda prórroga del estado de alarma, el segundo día del plazo pasa a ser el lunes 27 de abril y el fin del plazo se sitúa ahora en el viernes 8 de mayo.

Actualización 3ª: tras la tercera prórroga del estado de alarma, el segundo día del plazo pasa a ser el lunes 11 de mayo y el fin del plazo se sitúa ahora en el jueves 21 de mayo. 

Actualización 4ª: tras la cuarta prórroga del estado de alarma, el segundo día del plazo pasa a ser el lunes 25 de mayo y el fin del plazo se sitúa ahora en el jueves 4 de junio.

Actualización 5ª: tras el alzamiento de la suspensión de plazos desde el 1 de junio, ese pasa a ser el segundo día del plazo y su final se sitúa ahora en el jueves 11 de junio.

Diego presentó un recurso de alzada contra su exclusión de un proceso selectivo el 30 de enero de 2020 y está pendiente del posible silencio negativo para interponer recurso contencioso-administrativo a la mayor brevedad. ¿A partir de qué fecha puede interponerlo?

El plazo máximo de resolución del recurso de alzada, conforme al artículo 122.2 de la Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común es de tres meses. Transcurrido ese plazo sin que se haya dictado y notificado resolución, el recurso se podrá entender desestimado a efectos de interponer recurso contencioso-administrativo frente al mismo.

En el caso de Diego, ese plazo vencía inicialmente el 30 de abril. Por causa de la suspensión de plazos durante el estado de alarma, a dicho vencimiento se le deberán añadir los 15 días naturales del mismo. Como consecuencia, el nuevo plazo máximo de resolución del recurso de alzada se traslada ahora al viernes 15 de mayo de 2020 de modo que el lunes 18 de mayo sería el primer día hábil procesal en el que podría interponer recurso contencioso-administrativo contra la desestimación presunta de su recurso administrativo.

Actualización 1ª: tras la prórroga del estado de alarma, al 30 de abril han de añadirse 15 días naturales del estado de alarma inicial y otros 13 días naturales más de la prórroga, lo que hace un total de 28 días naturales, que sitúan el fin del plazo de resolución en el 28 de mayo, de modo que podrá interponerse contencioso-administrativo a partir del viernes 29 de mayo.

Actualización 2ª: tras la segunda prórroga del estado de alarma, al 30 de abril han de añadirse 42 días naturales más (15 días del estado de alarma inicial, 13 días naturales de la primera prórroga y 14 días naturales de la segunda prórroga), lo que sitúa el fin del plazo de resolución en el 11 de junio, de modo que podrá interponerse el contencioso-administrativo a partir del viernes 12 de junio.

Actualización 3ª: tras la tercera prórroga del estado de alarma, al 30 de abril han de añadirse 56 días naturales más (15 días del estado de alarma inicial, 13 días naturales de la primera prórroga, 14 días naturales de la segunda prórroga y otros 14 más de la tercera prórroga), lo que sitúa el fin del plazo de resolución en el 25 de junio, de modo que podrá interponerse el contencioso-administrativo a partir del viernes 26 de junio.

Actualización 4ª: tras la cuarta prórroga del estado de alarma, al 30 de abril han de añadirse 70 días naturales más (15 días del estado de alarma inicial, 13 días naturales de la primera prórroga, 14 días naturales de la segunda prórroga, otros 14 de la tercera prórroga y otros 14 más de la cuarta prórroga), lo que sitúa el fin del plazo de resolución en el 9 de julio, de modo que podrá interponerse el contencioso-administrativo a partir del viernes 10 de julio.

Actualización 5ª: tras el alzamiento de los plazos administrativos suspendidos desde el 1 de junio, han de añadirse al 30 de abril 7 días naturales más (15 días del estado de alarma inicial, 13 días naturales de la primera prórroga, 14 días naturales de la segunda prórroga, otros 14 de la tercera prórroga, otros 14 más de la cuarta prórroga y finalmente 7 más hasta la reanudación de los plazos suspendidos), lo que sitúa el fin del plazo de resolución en el 16 de julio, de modo que podrá interponerse el contencioso-administrativo a partir del viernes 17 de julio.

Ubaldo ingresó una elevada cantidad por autoliquidación del impuesto de plusvalía municipal el 25 de marzo de 2016. Iba a solicitar la rectificación de la autoliquidación y devolución de ingresos indebidos ahora que ya cuenta con un informe pericial que acredita que el incremento del valor del terreno fue inferior a la cuota tributaria que tuvo que pagar. ¿Le prescribe la posibilidad de solicitar la devolución al Ayuntamiento de A Coruña si no la presenta durante el periodo de estado de alarma?

De acuerdo con los artículos 66 y 68 de la Ley 58/2003 General Tributaria, el plazo de solicitud de devolución de ingresos indebidos es de cuatro años y se computa a partir de la realización del ingreso indebido. En el caso de Ubaldo, el miércoles 25 de marzo terminaría el plazo para solicitar la devolución, produciéndose, en caso contrario, la prescripción del derecho a solicitarla. La Disposición adicional cuarta del RD 463/2020 establece que los plazos de prescripción y caducidad de cualesquiera acciones y derechos quedarán suspendidos durante el plazo de vigencia del estado de alarma y, en su caso, de las prórrogas que se adoptaren. En consecuencia, al 25 de marzo se le deben adicionar los 15 días naturales de duración del periodo de suspensión de los plazos de prescripción coincidiendo con el estado de alarma, lo que hace que la nueva fecha resultante sea (*) el jueves 9 de abril y, toda vez que dicho día es inhábil en la Comunidad Autónoma de Galicia, entra en juego supletoriamente el artículo 30.5 de la Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común, que precisa que cuando el último día del plazo sea inhábil, se entenderá prorrogado al primer día hábil siguiente, lo que hace que en el caso de Ubaldo el nuevo dies ad quem para solicitar la devolución de ingresos indebidos por la plusvalía se traslade al lunes 13 de abril, primer día hábil en su municipio (*).

(*) Actualización: el artículo 33.6 del Real Decreto-ley 8/2020, del posterior 17 de marzo, sobre "Suspensión de plazos en el ámbito tributario" y su posterior matización a medio del apartado segundo de la Disposición Adicional Novena del Real Decreto-Ley 11/2020 extendió el plazo de suspensión de los plazos de prescripción y caducidad en el ámbito tributario hasta el 30 de abril de 2020, por lo que en nuestro ejemplo anterior el plazo de solicitud quedó extendido al 15 de mayo de 2020.

Actualización 2ª: La Disposición Adicional Primera del Real Decreto-Ley 15/2020 sustituyó la referencia temporal efectuada al 30 de abril por el 30 de mayo por lo que en nuestro ejemplo el plazo de solicitud quedó extendido al 14 de junio de 2020 (inhábil) y, por tanto, hasta el lunes 15 de junio de 2020.

Actualización 3ª: La Dirección General de Tributos ha confirmado esta interpretación de paralización del cómputo de los plazos de prescripción entre el 14 de marzo y el 30 de mayo de 2020 en consultas vinculantes como la V1115-20, la V1117-20 o la V1118-20.