Retroactividad favorable en las sanciones administrativas
En este mes de noviembre de 2022 en el que se escribe la presente entrada del blog la promulgación de una nueva ley penal acapara la atención de los medios de comunicación porque, a pesar de no ser el efecto querido sino todo lo contrario, resulta que, al haber variado algunos tipos delictivos y sus correspondientes penas, se está produciendo el efecto de que se reducen las penas previamente impuestas porque, de haber sido juzgados los hechos con arreglo a la nueva ley, la pena a imponer habría sido inferior.
La Constitución preconiza la irretroactividad de las leyes desfavorables y, por ende, la retroactividad de las favorables. Así, en el Derecho Penal rige el principio de la retroactividad de las leyes penales que favorezcan al reo, aunque al entrar éstas en vigor ya hubiera recaído sentencia firme y el sujeto estuviese cumpliendo condena.
Como bufete especializado en Derecho Administrativo, se nos ha preguntado si este principio también rige en el Derecho Administrativo sancionador y la respuesta es afirmativa. También rige el principio de retroactividad de la ley favorable al infractor en el Derecho Administrativo incluso aunque la nueva ley más favorable entre en vigor cuando ya se esté cumpliendo la sanción administrativa.
Esto es así porque tanto el Derecho Penal como el Derecho Administrativo sancionador son ambos manifestaciones del denominado ius puniendi del Estado, compartiendo principios comunes su ejercicio, el cual se materializa en el Derecho Penal, cuando se trata de reprender las conductas socialmente más reprochables y tipificadas como delitos, y en el Derecho Administrativo sancionador para la corrección de otros ilícitos de menor entidad.
Si en el Derecho Penal el principio de retroactividad favorable se plasma en el artículo 2.2. del Código Penal, el mismo principio encuentra expresa plasmación en el Derecho Administrativo sancionador en el artículo 26.2 de la Ley 40/2015, del Régimen Jurídico del Sector Público, en los siguientes términos:
"Las disposiciones sancionadoras producirán efecto retroactivo en cuanto favorezcan al presunto infractor o al infractor, tanto en lo referido a la tipificación de la infracción como a la sanción y a sus plazos de prescripción, incluso respecto de las sanciones pendientes de cumplimiento al entrar en vigor la nueva disposición."
También este mismo mes de noviembre de 2022, el Tribunal Superior de Justicia de Galicia ha tenido ocasión de aplicar este principio al dictar Sentencia favorable a los intereses de un cliente de este bufete especializado en Derecho Administrativo y Derecho Deportivo, anulando la sanción que le había sido impuesta sin respetar la aplicación de este principio de retroactividad favorable.
El caso en cuestión supone una aún mayor concreción de la aplicación del principio de retroactividad favorable a un tipo de infracciones muy particulares, como son las denominadas "infracciones en blanco". Son infracciones en blanco aquellas que requieren de dos normas para tipificar completamente la conducta punible. En las infracciones en blanco una norma tipifica como infracción el incumplimiento de determinadas disposiciones contenidas en otras normas, de modo que el tipo infractor queda conformado por dos normas: la norma sustantiva sancionadora y la norma que le sirve de complemento colmando su vacío. Serían ejemplos de infracciones en blanco, entre otros, el incumplimiento de las disposiciones laborales sobre horas extraordinarias o el incumplimiento de los Estatutos federativos.
La cuestión jurídica objeto de debate en el caso era la siguiente. ¿Opera también el principio de retroactividad favorable cuando lo que se modifica o deroga no es la norma sustantiva sancionadora sino la norma de complemento? La respuesta ha de ser afirmativa, el principio de retroactividad favorable también opera cuando lo que se ha modificado posteriormente es la norma de complemento (las disposiciones sobre horas extraordinarias o los Estatutos federativos, en nuestro ejemplo).
Así lo sentó el Tribunal Supremo en sentencias de 22/02/1988 y 16/01/1990 y así lo confirma también el Tribunal Superior de Justicia de Galicia en esta reciente sentencia de 04/11/2022, anulando la sanción administrativa impuesta y revocando la sentencia que había confirmado inicialmente aquella.